交通部《关于全面深化交通运输改革的意见》(以下简称《意见》)出台，对于收费公路问题，提出“大胆破冰，深化公路管理体制改革”，“政府投资的收费公路实行收支两条线”，完善收费公路发展机制。

 收费公路乱象频出，一直备受诟病。在以往长期存在的BO T模式(建设——— 经营——— 转让)中，出现了几个比较大的问题，如合同简陋导致后续问题难以解决，路桥质量与养护问题，官商勾结或授权给关联公司获利等，导致无限期延长收费期限、乱收费或天价路费等丑闻频频出现，且公路收费去向成谜。因此，收费公路改革的呼声一直很高。

 在本次《意见》中，除了提出要将通行费收支纳入政府预算管理外，更强调“对采用政府与社会资本合作模式及社会资本全额投资建设的经营性高速公路，实行特许经营”。这里所指的“特许经营”，是指政府授予私人部门特许权来经营公用事业，就是最近炒得火热的PPP(Public-Private Partnership)模式。

 PPP其实并不只是一种融资形式，而是政府与私营部门通过长期的合作，共担风险、共享收益，不将责任完全推给某一方，通过合理的项目设计，在建设中摆脱行政干预和限制，同时发挥社会资本在运营和资金上的优势。由于长期性，民营方会更在意其质量与养护，以达到降低成本提高收益的效果，这就是PPP的初衷。PPP形式上更为灵活，双方在项目中的合作形式、共担风险的程度都是事先通过协议商定的。而正是因为有了更大的空间，行政权力也有了更多的自由裁量权，PPP更加需要一个明确的规则和法律基础，否则没有一个规范的框架更容易出现乱象。

 PPP作为发展中国家的常用模式，在此前阿根廷、马来西亚等国的成功案例中，共同的特点是设置了一个对政府与私营部门平等视之的法律框架，将主要争议点明确规定出一套形成协议的标准，并保证竞争性招商形式和透明的评估机制，设定了明确的收费公路标准调整形式，并在其中涉入大量公众沟通。

 我国的PPP模式框架还未搭建，在立法没有落实的情况下，发改委和财政部都已在2014年12月分别同步出台了宏观的指导意见和实际操作细则。这种混沌状态对于PPP而言非常不利，PPP的灵活自由是建立在有明确规则的基础上的，目前无法可依、不知循何章而行的状况并不能算有了推广PPP的合适条件。具体到收费公路的PPP模式上，混沌状态可能会导致该模式被滥用，权力与资本勾结，变为一个敛财和滥用资源的幌子，如此前的围标和无限期收费以及不明去路的公路收费都有可能变本加厉，甚至出现新的乱象，这对于缺乏话语权的消费者而言，值得担忧。

 PPP模式目前在加速推进，往后会成为收费公路的主流模式。法规与原则必须跟进以至赶超，明确的规则应该走在PPP模式落地之前。

 PPP模式本意是作为收费公路乱象的“灭火器”，以平等细致的法律保障政府与私人部门的责任与风险，通行费制度和收费信息公开需有明确的标准并保证公众参与。如果在目前简单的“改革收费公路通行费率形成机制，实现通行费率与营运服务水平等挂钩”和“完善收费公路信息公开制度”下开始推广PPP，不仅不能令其完成“灭火器”的使命，甚至会变成“助燃剂”。